技能実習制度に代わる育成就労制度とは?




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グラインダを扱う労働者

※ イメージ図(©photoAC)

政府は、技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議の最終報告書を踏まえた政府対応を決定し、2024年3月15日に「関係法の改正案」を国会へ提出しました。

これによると、現行の技能実習制度を解消し、人手不足分野における人材確保及び人材育成を目的とする育成就労制度を創設するとされています。すなわち、これまでの技能実習制度が海外への技能の移転を目的としていたのに対し、新しい育成就労制度は国内の就労(特定技能制度)へつなげることを目的とするものとするわけです。この背景には、技能実習制度が実質的な労働であったにもかかわらず、その目的を技能移転としたためにさまざまな齟齬そごが生じ、内外から人権侵害との批判を受ける状況が生じていたことがあります。

この特定技能制度は、2019年4月に出入国管理法の改正によって追加された在留資格で、日本の人手不足分野で就労するためのものです。特定技能は1号と2号があり、在留期間は更新が可能で、1号は最長で5年と定められていますが、2号には上限はありません。また、家族の帯同も、1号は認められませんが、2号では一定の要件を満たせば認められる予定となっています。

ただし、育成就労から、特定技能への移行には日本語試験に合格するなどの要件を満たすことが必要になります(※)

※ 実は、特定技能制度が導入されたとき、要件を満たせば技能実習生が特定技能に移行することも可能な制度となっていた。そればかりか、技能実習2号を良好に修了した場合は、在留資格変更許可申請書等を地方出入国管理局に提出するだけで、無試験で同職種の分野の特定技能1号へ移行できるなどの優遇措置さえあったのである。その意味では、育成就労になって特定技能への道はかえって狭くなるともいえる。

新しい育成就労は特定技能へつなぐ仕組みとなり、3年間の就労を通じた育成期間において特定技能1号の技能水準の人材を育成することにより、特定技能への移行を目指すものです。

また、2024年3月29日の閣議では「運用に関する基本方針の一部変更」とともに、「運用に関する方針の一部変更」が決定され、2024年度からの5年間の各分野の受入枠を82万人と、それまでの5年間の35万人から倍以上に増加させています。

この新しい育成就労制度について、過去の経緯や改正の理由を含めて分かりやすく解説します。




1 はじめに

(1)育成就労制度創設までの経緯

ア 技能実習制度から特定技能まで

(ア)技能実習制度の前史

執筆日時:

最終改訂:

果実を摘む女性

※ イメージ図(©photoAC)

1960 年頃から、大手の企業を中心に、海外の現地法人が雇用する現地労働者を国内で研修させることが行われていた。これは大企業が中心となっていたこともあり、主要な目的は現地法人の労働者の研修で、付随的にはともかく国内の労働力不足の解消を主な目的としたものではなかった。

ところが1976年の日中国交正常化をきっかけとして、中小の企業が、若年労働者の不足の解消のために外国人の研修制度を流用し始めたのである。当初は、現地に創設した合弁会社から派遣する形をとったり、現地の送り出し機関からの派遣を受ける形となっていた(※)

※ 三村佳緒「非熟練外国人労働者の受入れをめぐる課題―技能実習制度を中心に―」(2024年3月)、田村穂「技能実習制度の変遷」など

しかし、外国人の就労のような一つ間違えれば国際問題に発展しかねない重大な国権にかかわることを、ごく一部の民間企業の主導によって事実上の導入が図られることは、政府としても放置することはできなかった。そのため、政府は「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令」(上陸審査基準省令(平成2年5月24日法務省令第16号))を定めて、上陸許可基準を明確にしようとしたのである。

ところが、その一方で2件の法務省告示(※)により、後追いの形で民間による「団体監理型」の「技能実習制度」を、追認する形になるのである。このことは、国会での議論をすることなく、事実上の外国人就労を認めたとして、各界の批判を浴びることになる。

※ 「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令の研修の在留資格に係る基準の第5号の特例を定める件」(平成2年法務省告示第 246 号)及び「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令の研修の在留資格に係る基準の第6号の特例を定める件」(平成2年法務省告示第 247 号)。これにより、対象が 20 人未満の中小規模企業にまで拡大された。なお、いずれも WEB サイトには掲示されていないようである。

なお、このとき「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令の留学の在留資格に係る基準の規定に基づき日本語教育機関等を定める件」(平成2年法務省告示第145号)も公示されている。

出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令(平成2年法務省令第 16 号)の表の法別表第1の4の表の研修の項の下欄に掲げる活動の項(以下「研修の項」という。)の下欄第6号ただし書の規定に基づき、同号本文を適用しない場合は、出入国管理及び難民認定法(昭和 26 年政令第 319 号)(以下「法」という。)第6条第2項の申請を行った者(以下「申請人」という。)が当該申請に係る活動を行うことにより法第 19 条第1項の規定に違反するおそれがない場合であって、次の各号のいずれかに該当するときとする。

(以下略)

※ 「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令の研修の在留資格に係る基準の第6号の特例を定める件」(平成2年法務省告示第 247 号)

しかし、あくまでも「研修」としての位置づけでとされたので労働法の適用はなく、実態は労働者と変わりはなかったにもかかわらず、最低賃金以下の「手当」(月6万円)で時間外手当も支払われなかった。しかも、来日に当たってブローカーに借金を作っているケースが多く、転職が認められないことから、事実上、事業主の言いなりにならざるを得ず、強制労働的な面があった。事業主の下で人権侵害が行われるケースも多かったと指摘されている。その一方で、中小の企業の間には、労働法の適用がされない低賃金労働者という認識が広まっていくのである(※)

※ 福山宏他「外国人研修・技能実習制度の政策史―成立から定着まで」(2023年9月)

わが国の与党主流派や国民の一部には、移民の受け入れに強い忌避感がある。そして、そのことなどを背景に、過去の雇用対策基本計画の閣議決定(第一次(1967年(昭和42年)3月14日)、第二次(1973年(昭和48年)1月30日)、第三次(1976年(昭和51年)6月18日))では、労働大臣が単純労働者を受け入れない方針を口頭で説明して了解されてきた経緯がある。

一方、財界は若年労働力不足の解消を目的として、単純労働についても外国人の就労を認めて欲しいとの要望が強い。政府は、常にその間でバランスをとることを迫られている。そして、その状況の中で、外国人の人権について、必ずしも優先事項とはされてこなかったことは否めない。


(イ)技能実習制度の創設
技能実習制度

※ イメージ図(©photoAC)

外国人研修生に対する人権侵害への内外の強い批判を受けて、政府は、2009年に出入国管理及び難民認定法(入管法)(※)を改正し、別表第一の在留資格に新たに「技能実習」を設け、その1号のイ及びロに該当する活動については、従来の「研修」としては認めないこととしたのである。

※ 入管法は、昭和 26 年政令第 319 号という番号からも分かるように、最初は占領中に政令として定められた。罰則も定められていることから、本来は占領が終わったときに法律にするべきであったが、当時、国会は多忙を極めていたため、与野党の合意で政令のままとして、その後は法律と同様に扱うこととしたものである。

【出入国管理及び難民認定法】

別表第一 (表題略)

 (略)

在留資格 本邦において行うことができる活動
(略) (略)
技能実習

一 次のイ又はロのいずれかに該当する活動

イ 技能実習法第八条第一項の認定(技能実習法第十一条第一項の規定による変更の認定があつたときは、その変更後のもの。以下同じ。)を受けた技能実習法第八条第一項に規定する技能実習計画(技能実習法第二条第二項第一号に規定する第一号企業単独型技能実習に係るものに限る。)に基づいて、講習を受け、及び技能、技術又は知識(以下「技能等」という。)に係る業務に従事する活動

ロ 技能実習法第八条第一項の認定を受けた同項に規定する技能実習計画(技能実習法第二条第四項第一号に規定する第一号団体監理型技能実習に係るものに限る。)に基づいて、講習を受け、及び技能等に係る業務に従事する活動

二 次のイ又はロのいずれかに該当する活動

イ 技能実習法第八条第一項の認定を受けた同項に規定する技能実習計画(技能実習法第二条第二項第二号に規定する第二号企業単独型技能実習に係るものに限る。)に基づいて技能等を要する業務に従事する活動

ロ 技能実習法第八条第一項の認定を受けた同項に規定する技能実習計画(技能実習法第二条第四項第二号に規定する第二号団体監理型技能実習に係るものに限る。)に基づいて技能等を要する業務に従事する活動

三 次のイ又はロのいずれかに該当する活動

イ 技能実習法第八条第一項の認定を受けた同項に規定する技能実習計画(技能実習法第二条第二項第三号に規定する第三号企業単独型技能実習に係るものに限る。)に基づいて技能等を要する業務に従事する活動

ロ 技能実習法第八条第一項の認定を受けた同項に規定する技能実習計画(技能実習法第二条第四項第三号に規定する第三号団体監理型技能実習に係るものに限る。)に基づいて技能等を要する業務に従事する活動

(略) (略)

三~五 (略)

【外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律】

(定義)

第2条 この法律において「技能実習」とは、企業単独型技能実習及び団体監理型技能実習をいい、「技能実習生」とは、企業単独型技能実習生及び団体監理型技能実習生をいう。

 この法律において「企業単独型技能実習」とは、次に掲げるものをいう。

 第一号企業単独型技能実習(本邦の公私の機関の外国にある事業所の職員である外国人(入管法第二条第一号に規定する外国人をいう。以下同じ。)又は本邦の公私の機関と主務省令で定める密接な関係を有する外国の公私の機関の外国にある事業所の職員である外国人が、技能等を修得するため、在留資格(入管法別表第一の二の表の技能実習の項の下欄第一号イに係るものに限る。)をもって、これらの本邦の公私の機関により受け入れられて必要な講習を受けること及び当該機関との雇用契約に基づいて当該機関の本邦にある事業所において当該技能等に係る業務に従事することをいう。以下同じ。)

二及び三 (略)

 (略)

 この法律において「団体監理型技能実習」とは、次に掲げるものをいう。

 第一号団体監理型技能実習(外国人が、技能等を修得するため、在留資格(入管法別表第一の二の表の技能実習の項の下欄第一号ロに係るものに限る。)をもって、本邦の営利を目的としない法人により受け入れられて必要な講習を受けること及び当該法人による実習監理を受ける本邦の公私の機関との雇用契約に基づいて当該機関の本邦にある事業所において当該技能等に係る業務に従事することをいう。以下同じ。)

二及び三 (略)

5~10 (略)

※ この条文は2024年時点でのものである。2009年の出入国管理法改正の当時は技能実習法は制定されておらず、技能実習制度に3号はなかった。また技能実習法の改正案が国会で成立すれば3年以内に法律名を含めて改正が行われる。

技能実習という言葉から誤解を受けることがあるが、これは、あくまでも労働者としての位置づけである(※)

※ 東京商工会議所「外国人労働者熟練形成制度の創設等に関する提言」(1989年12月)は、「受け入れ企業との間で、当該企業の就業に関する社内規定等に基づく雇用条件により、雇用契約を締結」し、「労働関係諸法を全面的に適用するとともに、労働保険・健康保険、各種共済制度への加入を認め」るとしている。

技能実習制度の現状

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※ 技能実習制度の現状(出入国在留管理庁「外国人技能実習制度について」より)

技能実習制度が創設されると、従来の研修生は減少し、技能実習生数は新型コロナの影響による落ち込みを別とすれば、建設業を中心に急速に増加していくのである。

ただし、移民を嫌う勢力への配慮もあったのだろうが、在留期間は、技能実習1号は1年、技能実習2号は2年(※)と定められ、1号と2号を通算して3年までと限定された。また、その目的は「就労」そのものではなく、技能の出身国への移転が目的とされていたのである。

※ 当初は2号の期間は1年であったが、1997年の告示の改正により2年となった。なお、1号から2号へ移行するには、対象職種及び対象者の条件を満たす必要がある。

そして、この制度の重大な問題として転籍が禁止されており、特定の企業に拘束されて働く必要があったことが挙げられる。このため、基本的に技能実習生は、特定の事業主の下で働くしかなかった。しかも、出身国のブローカーに対して「手数料」を支払っていることが多く、その返済のために仕事を辞めることは事実上できなかったのである。このことは、結果的に事業主に対して強力な支配力を付与する結果となった。この支配力を背景に、様ざまな人権侵害が行われていることが強く批判される状況が生じたのである(※)

※ 例えば、政府の公文書である、出入国在留管理庁他「技能実習生に対する人権侵害行為について(注意喚起)」(令和4年1月 24 日)は「技能実習生をはじめとする外国人の人権問題について、国際的な関心が高まる中で、実習実施者において技能実習生に対する人権侵害行為が行われた」と指摘している。

また、技能実習生の家族帯同が認められていないが、結婚や同棲を禁止することは人権の観点からできない(※1)し、若い女性もいる以上、妊娠・出産も起こり得る。ところが、出産したことで働けなることを避けるために、悲劇的な例が起きているとの指摘もある(※2)

※1 富山地判2013年7月17日は、富山市の食品加工会社による妊娠禁止規定について、民法第90条に違反し無効であるとしている。

※2 望月優大「彼女がしたことは犯罪なのか。あるベトナム人技能実習生の妊娠と死産(1)

さらに、米国の「人身取引報告書(日本に関する部分)」(2023年)には、次のような指摘もある。

  • 技能実習制度における移住労働者の労働搾取目的の人身取引の報告が依然としてあったが、政府は技能実習制度内での労働搾取を目的とした人身取引被害者や男性の人身取引被害者を1人も認知しなかった。技能実習制度において、政府と送り出し国との協力覚書は、借金を理由に技能実習生を強要する主な要因の一つである、外国に拠点を持つ労働者募集機関による過剰な金銭徴収を防止する上で、依然として効果を発揮しなかった。
  • 技能実習制度の下で労働搾取を目的とした人身取引の兆候が広くみられることが知られていたにもかかわらず、政府から技能実習生を搾取する人身取引犯に刑事責任を負わせるという報告はこれまでなく、また政府は、刑務所収容期間を含む、相応な処罰を用いた刑を下したこともなかった。NGOの支援サービス提供者は、再三にわたり技能実習制度の実習の事業場内で起きている具体的な労働搾取目的の人身取引の申し立てに注意を喚起したと報告した。政府は報告書対象期間の年にこのような実習事業場の調査を数千回も実施したにもかかわらず、当局は概してこれらの申し立てを潜在的な人身取引犯罪として積極的に捜査しなかったとNGOは主張した。
※ 米国国務省人身取引監視対策部「人身取引報告書(日本に関する部分)」(2023年)(引用者において箇条書きとした。また、下線強調は引用者による)
パスポート

※ イメージ図(©photoAC)

このような状況にあって、法務省入管局は、1999年に「研修生及び技能実習生の入国・在留管理に関する指針」(リンク先は2009年改正版)を作成した。この指針においては不正行為として32頁に、暴行・脅迫・監禁、旅券・外国人登録証明書の取上げ、賃金等の不払い等が明示されている。すなわち、このようなことが頻々ひんぴんとして行われていたということである(※)

※ そして、そのことを政府は認識していたのである。


(ウ)技能実習法の創設
技能実習制度

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※ 技能実習制度の仕組み(出入国在留管理庁「特定技能制度及び育成就労制度について」より)

2016年には「外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律」(技能実習法)が公布、2017年11月に施行されている。このとき、同時に入管法も改正され、技能実習の在留資格に、それまでの1号と2号に加え、3号が追加されている。3号の最長期間も2年と定められたので、従来の1号及び2号と通算して、5年間の在留期間が得られる(※)こととなった。

※ ただし、3号になる直前又は最初の1年に1月以上帰国する必要がある。また、技能実習2号から3号への変更には、技能評価試験(技能検定3級相当)の実技試験に合格することが必要である。もっとも、それほど難しい試験ではない。

技能実習法には、罰則規定も設けられ、禁止行為が明示されている。ただし、出入国在留管理庁の「公表情報(監理団体一覧、行政処分等、失踪者数ほか)」によると、実習実施者に対する認定の取消し件数は、年間に数件程度に過ぎない(※)

※ なお、技能実習生受け入れ企業の法違反は、技能実習法に限られない。厚労省の資料によると、2020年に「全国の労働基準監督機関において、実習実施者に対して8,124件の監督指導を実施し、その70.8%に当たる5,752件で労働基準関係法令違反が認められた」とされている。

また、2022年に、出入国在留管理庁が行った調査によると、「来日前に母国の送出機関に何らかの費用を支払っている技能実習生は約85%。支払費用の平均値は、52万1,065円であり」、「来日前に母国の仲介者(送出機関以外)に何らかの費用を支払っている技能実習生は約11%であり、支払費用の平均値は、33万5,378円」とされている。これが、人権侵害の遠因となっていることは明らかだった。

一方、我が国における外国人の賃金は、厚生労働省「賃金構造基本統計調査」に外国人労働者についても示されているが、「専門的・技術的分野(特定技能を除く)」でさえ日本人の平均より低く、特定技能と技能実習に至っては生活保護レベルである。

外国人労働者は、ともに企業を支えてゆく仲間としては認識されておらず、低賃金の使い捨て労働者としか考えられていないことが推測される。

政府の「共生社会」というスローガンは、外国人は含まれていないらしい。


イ 特定技能制度の創設

ホテルベッドメイキング係

※ イメージ図(©photoAC)

このような中、技能実習制度を温存したままではあるが、2018年に改正出入国管理法が成立し、新たな在留資格として「特定技能」が創設され、2019年4月から受入れが可能となったのである。

技能実習制度では、受け入れ企業の労働者数によって技能実習生の数に制限があったが、特性技能制度では、例えば建設分野では「「特定技能」と「特定活動」の在留資格で就労する外国人労働者の合計が、受け入れる企業の常勤職員の人数まで」という定めしかなくなった。

これの対象職種は「人材を確保することが困難な状況にあるため外国人により不足する人材の確保を図るべき産業上の分野」について、法務省令で定められることとなっており、技能の移転ではなく明確に「人材不足への対応」が前面に押し出されたのである。

特定技能制度も1号と2号に分かれており、現時点(※)での対象の職種は、1号が介護、ビルクリーニング、建設、宿泊、農業、外食業など12分野で、2号が、ビルクリーニング、建設、宿泊、農業、外食業など11分野である。介護分野は1号のみとなっている。

※ 後述するが、育成就労の改正と同時期に、1号、2号共にさらに4分野が追加されることとなっている。

その期間は、1号が「法務大臣が個々に指定する1年を超えない期間」で2号が「3年、1年又は6月」で更新が可能である。ただし、1号の最長期間は5年と定められている(※)。2号については上限は定められていない。

※ 技能実習から特定技能への移行は禁止されていない。その場合、技能実習生からの移行は一般よりやや優遇されており、技能実習2号を良好に修了し、かつ技能実習の職種・作業内容と、特定技能1号の業務に関連性が認められれば、技能試験と日本語試験が免除されるのである。また、技能実習時と異なる業務を行う場合でも、技能実習2号を良好に修了していれば日本語試験が免除される。なお、技能実習の3号から特定技能に移行する場合は、技能実習の3号の2年は、特定技能の最長期間の5年から差し引かれる。詳細は出入国在留管理庁「特定技能外国人の雇用を希望する企業・団体・個人等の方」及びそこからリンクが張られている「特定技能ガイドブック」(令和4年版)を参照されたい。

特定技能在留外国人数の推移

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※ 特定技能在留外国人数の推移(出入国在留管理庁「特定技能制度運用状況(令和5年12月末)」より)

特定技能制度が創設されると、その後、特定技能在留外国人の数は急速に増加していった。

事業者は、技能実習の1号及び2号と特定技能の1号を合わせて在留期間が最長で8年間になると理解したのである。技能実習生の多くは、2号が修了した後で特定技能に移行することを前提にしている者がほとんどとなった(※)。もはや、技能実習制度が出身国への技能の移転を目指すという建前を信じる者は、ほとんどいなくなっていたのである。

※ 出入国在留管理庁の「特定技能在留外国人数の公表等」の「【第7表】(全分野)国籍・地域別 試験ルート・技能実習ルート別 特定技能1号在留外国人数」(2023年6月末)によると、特定技能への受入ルートは、技能実習ルートが約7割を占める。すなわち、実質的には技能実習制度から連続する制度となっているのである。

なお、特定技能2号は、「熟練した技能」が求められ、技能試験と実務経験によって技能水準が判断されるからか、上記資料によると2023年6月末時点で12人(全て建設分野)しかいない。もっとも、制度創設以来5年が経過していないため、現時点ではまだ1号からの移転が少ないということもあるのかもしれない。

なお、(公財)国際人材協力機構の「在留資格「特定技能」とは」によると、特定技能の1号と2号の違いは次のようなものである。

 表:特定技能1号及び2号のポイント
特定技能1号のポイント 特定技能2号のポイント
在留期間 法務大臣が個々に指定する期間(1年を超えない範囲) 3年、1年又は6月
技能水準 試験等で確認
(技能実習2号を良好に修了した外国人は試験等免除)
試験等で確認
日本語能力水準 生活や業務に必要な日本語能力を試験等で確認 試験等での確認は不要
家族の帯同 基本的に認められない 要件を満たせば可能(配偶者、子)
受入れ機関又は
登録支援機関による支援
対象 対象外

※ (公財)国際人材協力機構の「在留資格「特定技能」とは

なお、特定技能2号は更新回数には制限はないものの、永住が保障されるわけではない。永住のためには、別途、永住の資格を取得する必要がある。

永住が認められない場合、更新が拒否されるか、高齢で退職すれば帰国を余儀なくされることとなる。その場合は、日本で生まれた子供がいても親の出身国へ戻る必要が出てくるのである。このようなことは、人権の観点からきわめて重大な問題だと言える。


(2)技能実習制度の廃止と育成就労制度の創設

ア 「技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議」の設置

在留資格

※ イメージ図(©photoAC)

このような状況の中、政府は「技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議」(有識者会議)を設置して、2022年12月14日の第1回会議から、2023年11月24日の第16回会議まで16回に渡って、外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議(関係閣僚会議)の下で、技能実習制度及び特定技能制度の施行状況を検証し、課題を洗い出した上で、外国人材を適正に受け入れる方策を検討してきた。

そして、「有識者会議最終報告書」を受けて、2024年2月9日に関係閣僚会議が「技能実習制度及び特定技能の在り方に関する有識者会議最終報告書を踏まえた政府の対応について」を決定したのである。

その主な内容は次の通りである。

総論

  • 現行の技能実習制度を実態に即して発展的に解消し、人手不足分野における人材確保及び人材育成を目的とする育成就労制度を創設する。
  • 現行の企業単独型技能実習のうち、育成就労制度とは趣旨・目的を異にするものの、引き続き実施する意義のあるものは、育成就労制度とは別の枠組みでの受入れを検討する。
  • 特定技能制度については、適正化を図った上で存続させる。
※ 関係閣僚会議「技能実習制度及び特定技能の在り方に関する有識者会議最終報告書を踏まえた政府の対応について

すなわち、分かりやすく言えば、技能実習制度は廃止して新たな育成就労制度を創設するが、特定技能制度は修正に留めるということである。ただし、現行の企業単独型技能実習は、希望があれば別な枠組みでの継承を検討する。

※ 役人が公文書で用いる「検討」には、しばしば「棚上げ」を意味することもあるが、この場合がどうなのかはやや読みにくい面がある。


イ 新たな育成就労制度とは

改正法の概要(育成就労制度の創設等)

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※ 育成就労制度の創設等改正法の概要(出入国在留管理庁「特定技能制度及び育成就労制度について」より)

関係閣僚会議の決定によれば、技能実習法は「法律名を「外国人の育成就労の適正な実施及び育成就労外国人の保護に関する法律」(育成就労法)に改め、その目的は、「育成就労産業分野において、特定技能1号水準の技能を有する人材を育成するとともに、当該分野における人材を確保すること」となる。分かりやすく言えば、技能実習制度の技能移転という目的から、外国人を特定技能に合致させるための制度に変えるということである。

育成就労に当たっては、育成就労計画の認定制度を設ける。認定の要件としては次の内容が定められる。

【育成就労計画の認定要件】

  • 育成就労の期間が3年以内であること
  • 業務、技能、日本語能力その他の目標や内容が基準に適合していること
  • 受入れ機関の体制が基準に適合していること
  • 外国人が送出機関に支払った費用額等が基準に適合していること

技能実習制度では、転籍が認められなかったことが人権侵害の一員となったことを踏まえ、一定の場合には転籍が認められることとなった。しかし、転籍先での育成就労計画については、次のような要件によって認定が行われることとなる。

【転籍の要件】

  • (転籍に)やむを得ない事情がある場合
  • 本人の意向

【やむを得ない事情の例】

  • 労働条件について契約時の内容と実態の間で一定の相違があるケース
  • 職場における暴力 やハラスメント事案等があるケース

【本人の意向で転籍が認められる要件】

  • 同一の受入れ機関において就労した期間が1年から2年で分野ごとに定められる期間を超えていること
  • 技能検定試験基礎級等及び日本語能力A1相当以上の試験(日本語 能力試験N5等)に合格していること
  • 転籍先となる受入れ機関が、例えば在籍している外国人のうち転籍してきた者の占める割合が一定以下であること、転籍に至るまでのあっせん・仲介状況等を確認できるようにしていることなど、転籍先として適切であると認められる一定の要件を満たすものであること

図では、やや分かりにくいが、転籍は、①やむを得ない事情と②本人の意向の2つの場合がある。そして、やむを得ない事情には、①労働条件について契約時の内容と実態の間で一定の相違があるケースと、②職場における暴力 やハラスメント事案等があるケースが認められる。一方、本人の意向の場合は、①同一の受入れ機関において就労した期間が1年から2年で分野ごとに定められる期間(※)を超えていること、②技能検定試験基礎級等及び日本語能力A1相当以上の試験(日本語 能力試験N5等)に合格していること、③転籍先となる受入れ機関が、例えば在籍している外国人のうち転籍してきた者の占める割合が一定以下であること、転籍に至るまでのあっせん・仲介状況等を確認できるようにしていることなど、転籍先として適切であると認められる一定の要件を満たすものであることとされている。

※ 有識者会議では、一律1年とされていたが、自民党の反対で延長が決まった。

また、転籍先に転籍前の企業などが払った費用の分担も求めるという(※)

※ 東京新聞 2024年3月20日「<社説>育成就労の創設 転職制限に懸念が残る

この他、特定技能2号になった者が永住権を取得することが考えられるが、本制度の改正に伴って、永住者に対する在留資格取消事由が拡大されることとなっている(※)。一方、新制度では、不法就労させた場合などの罪を厳罰化することとされている。

※ 自民党保守派と公明党に配慮したのであろうが、これが人権侵害をもたらすとして批判を受けている。


ウ 育成就労制度と特定技能の関係

制度見直しのイメージ

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※ 制度見直しのイメージ(出入国在留管理庁「特定技能制度及び育成就労制度について」より)

出入国在留管理庁の作成した図をみても分かるように、育成就労制度では、技能実習制度とは考え方が変わり、特定技能制度へつなげるための制度になったわけである。

そのため、技能実習制度では、特定技能との間に可能な職種について整合性が取れていなかったが、就労育成では特定技能1号との整合が取られることとなっている。その上で政府が介護などの分野ごとに運用方針を示し、また、各分野ごとに受け入れ見込み数を設定することとしている。

また、技能実習制度では帰国が前提となっているため、日本語能力についてはそれほど問題とはされなかったが、育成就労では日本で働くことが前提なので、「育成就労制度では、外国人が就労開始前までに日本語能力A1相当以上の試験(日本語能力試験N5等)に合格すること又は相当する日本語講習を認定日本語教育機関等において受講することを要件とする(※)とされている。

※ 関係閣僚会議「技能実習制度及び特定技能の在り方に関する有識者会議最終報告書を踏まえた政府の対応について」より。なお、ここにある日本語能力試験はN1からN5までのレベルがあり、N5は最も低いレベルで「基本的な日本語をある程度理解することができる」とされている。

ところが、技能実習制度から特定技能への移行時には、先述したように、技能実習2号を良好に修了し、かつ技能実習の職種・作業内容と、特定技能1号の業務に関連性が認められれば、技能試験と日本語試験が免除されるのである。そのため、育成就労制度に切り替わる前に、駆け込み的に技能実習制度に応募する外国人や受け入れ企業があるとの指摘も一部にあるようだ。

一方、技能実習制度では、通算して最長期間が5年間であったが、これが3年間に短縮されることとなる。これは、特定技能への移行が前提となる以上、5年間も不安定な身分に置くことを避けるためである。

なお、育成就労を経ずに最初から特定技能を選択することも可能だが、それでは2号に移転できなければ就労期間が5年で切れてしまうので、多くの場合8年間の就労を目的に育成就労制度から行うのではないかと考えられる。


2 育成就労制度の運用

(1)特定技能制度の受け入れ見込み数等

外国人労働者

※ イメージ図(©photoAC)

政府は、「出入国管理及び難民認定法及び外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律の一部を改正する法律案」を令和6年3月15日に国会へ提出し、案文通りに成立すれば2027年(公布後3年以内)までに施行されることとなる。

そして、2024年3月29日の閣議決定で「特定技能の在留資格に係る制度の運用に関する基本方針の一部変更」が行われたが、その際に自動車運送業、鉄道、林業及び木材産業の4分野が新たに追加されている(※)。この4分野は、いずれ育成就労にも追加されるものと思われる。

※ 2024年4月19日に運営要領に、自動車運送業鉄道林業木材産業が追加制定されている。

また、その際に「特定技能の在留資格に係る制度の運用に関する方針の一部変更」も行われており、2024年度から2029年度までの5年間の各分野の受入れ見込数も定められている。

その数は、過去の5年間の数値の2倍以上となっており(※)、今後、多くの外国人就労者の増加が見込まれることとなる。もちろん、外国人就労者の増加そのものは、とくに問題とするようなことではないが、外国人労働者に対する人権侵害の事実についての十分な反省と再発防止の検討もなく数の増加が先行することにやや不安を感じる。

※ 現実には、日本における人権侵害やレイシズムの横行している事実は SNS 等を通して国際的に知られるようになっており、また、昨今の円安が進む中で、どこまで新しい制度に外国人が魅力を感じるかは、政府の定める枠とはまったく別の要素によって制限されるかもしれない。

 表:特定技能の5年間の受け入れ見込み数(閣議決定)
産業分野 人数枠
(2019年~2024年)
人数枠
(2024年~2029年)
介護 50,900人 135,000人
ビルクリーニング 20,000人 37,000人
工業製品製造業 49,750人 173,300人
建設 34,000人 80,000人
造船・舶用工業 11,000人 36,000人
自動車整備 6,500人 10,000人
航空 1,300人 4,400人
宿泊 11,200人 23,000人
自動車運送業 - 24,500人
鉄道 - 3,800人
農業 36,500人 78,000人
漁業 6,300人 17,000人
飲食料品製造 87,200人 139,000人
外食 30,500人 53,000人
林業 - 1,000人
木材産業 - 5,000人
合計 345,150人 820,000人

(2)人権侵害の防止策

拘束される女性のイメージ

※ イメージ図(©photoAC)

技能実習制度では転籍が認められなかったことが人権侵害の大きな原因となったことは多くの識者が指摘しているところである。政府は、育成就労の「規制の事前評価書(要旨)」において、人権侵害の防止のための手段として「現行の技能実習制度においては、実習実施者の変更は、やむを得ない事情がある場合にのみ行うことができるが、新制度においては、一定の要件の下では、やむを得ない事情がなくても育成就労実施者の変更を可能とする」ことを挙げている。

そして、その評価として、「育成就労外国人は、育成就労実施者の変更を希望する場合、要件を満たせば自らの希望により育成就労実施者の変更をする機会を得ることができるため、育成就労外国人の権利をより適切に保護することが期待できる」とする。

確かに、育成就労では転籍は認めたものの、本人意思の場合の要件は極めて厳しく、またやむを得ない場合についてもセクハラ・パワハラ等が認められるための要件も明確ではない。

さらに本人意思で転籍が認められるまでの期間が2年と定められれば、現実には転籍は困難となるとの指摘もある(※)。果たしてこのような制度で人権侵害が解消されるのかについては、かなり疑問だと言わざるを得ない。

※ 東京新聞 2024年3月20日「<社説>育成就労の創設 転職制限に懸念が残る

本人意思による転籍の要件を、有識者会議最終報告書の一律1年から、最長2年とした背景には、受け入れ側の「都市部への人材流出の懸念」が挙げられている。そのこと自体が強制労働を是認する思想を内在しているというべきである。憲法上の職業選択の自由が外国人には適用されないとしても、働くことを認めておきながら、特定の企業への就労を拘束するなら、それは人身の自由への侵害であり、強制労働に近い状況というべきではかなかろうか。

結局は、この法改正(「育成就労法案(永住許可制度の適正化))は、技能実習制度の微修正に過ぎないとの指摘も多く、人権侵害が確実に防止できるかについて、懸念を示す報道機関も多い(※)

※ 東京新聞 2024年3月20日「<社説>育成就労の創設 転職制限に懸念が残る」、高知新聞社 2024年4月24日「【外国人育成就労】人権守る視点は十分か」、北海道新聞 2024年3月15日「外国人実習生に過酷労働 解消できるか 育成就労関連法閣議決定」など。

また、共産党の「政府方針は監理支援機関について、外部監査人の設置義務化などで独立性・中立性を担保するとしますが、受け入れ企業と監理支援機関の役員兼任さえ排除していません。手数料収入に依存し、受け入れ企業から独立できない監理支援機関では労働者を守れません(※)などの指摘にも聞くべきものがある。

※ しんぶん赤旗 2024年3月9日「主張 技能実習生新制度 これでは人権侵害を防げない」、

さらに、弁護士の団体が懸念や反対を表明している。主なものを挙げると、次のようなものがある。

【転籍の要件】

さまざまな懸念が表明されている中で、この改正を行う政府には、人権侵害との内外の指摘と、財界の労働力不足分野への外国人労働の導入の要求の中で、後者を優先させたと指摘されても仕方がないのではないだろうか。


3 最後に

地球を見つめる女性

※ イメージ図(©photoAC)

わが国が急速に少子高齢化が進む中で、労働力不足の深刻化への対応はきわめて重要である。その解決には、海外の労働力に頼らざるを得ないことは、政府も財界も認めているところであろう。

しかし、その前提として人権の確保を何よりも優先させるべきである。新しい制度においても人権侵害が頻発すれば、国際社会の我が国への批判が強くなり、それは長期的に見えれば我が国の国益を害することとなる。

今回、政府が技能実習制度の小手先の修正にとどめて、その一方で外国人労働者の受入れ数を極端に増やしたことは、人権確保の観点から強い懸念を感じざるを得ない。

国際人権 NGO “The World Benchmarking Alliance” の世界的企業の人権に対する取組み調査「企業人権ベンチマーク(CHRB)」によると、日本の企業は大企業でさえ「人権尊重ランキング」が平均以下とされている。

もちろん、日本企業の側にも反論はあるだろうが、「取締役レベルの説明責任」がゼロの企業が多いことは、トップの人権問題に関する意識の低さを表してはいないだろうか。

また、わが国の「ジェンダーギャップ指数2023年」に至っては 125 位で、中国の 107 位よりも低いのである。

このような人権意識の低さを放置することは、国際的に人権意識が高まってくる中で、日本の国益を大きく損なうこととなるだろう。

企業と日本が持続的発展を続けてゆくためにも、新しい育成就労制度を運用してゆく中で、人権侵害が起きないように企業も政府も十分に意を払ってゆかなければならないと最後に指摘しておきたい。


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