安衛法の遵守では足りない理由とは

※　イメージ図（©photoAC）

厚労省は、自律的な化学物質管理を志向して2022年２月24日に改正安衛令等を公布し、同５月31日には改正安衛則等を公布した。

この改正は、事業場における化学物質の管理を「法令依存型」から「自律的管理型」に転換することをめざしている。もし、事業者が「新しい安衛法令に違反しないためにはどうすればよいのか」だけを気にするようなら、自津的管理を目指す法令に依存しているわけである。もはや、ブラックジョークでしかない。

新しい安衛法令を遵守しなければならないことは当然である。しかし、化学物質管理に関する新しい安衛法令の体系は、基本的に「枠組み」にすぎない。それを形だけ遵守しても労働災害は防げないのである。

例えば、化学物質管理者を選任だけしたところで、彼が十分な専門知識がなく、また業務を遂行する権限を与えられていなければ、たんなる「お飾り」にすぎない。また、リスクアセスメントにしたところで、形だけ実施してみたところでさしたる意味はないのである^（※）。

※　現在、少なくない事業場においてリスクアセスメントは形だけになっている。もし、現場又は管理部門のいずれかで、リスクアセスメントを行っていることで労働災害の発生の防止に役立っているという実感がないようなら、まさに「形だけ実行」になっていると思った方がよい。

また、「リスクアセスメントは、労働者の教育・訓練の役にたつが、実際に職場環境の労働災害の発生のリスク減少には役立たない」と感じているようなら、これまた形だけになっているのだ。リスクアセスメントは、労働者の教育や危険への感性の向上を、直接の目的とするものではない。

労働安全衛生のマインドを「法依存型」から「自律的管理型」に変え、労働安全衛生活動の目的を「法に違反しないこと」から、「労働災害を起こさないこと」に変えていかなければならない。

厚生労働省が、今回の法改正についての説明会で使用している表によると、化学物質関連の労働災害の80％は特別規則の対象外の化学物質で起きているとされている。

これを見る限り、特別規則の対象物質は２割程度しかないこととなる^（※）。すなわち、法令を遵守するだけでは、労働災害は防止できないのである。

※　厳密には、「物質名が特定できていないもの」とは、労働者私傷病報告や災害調査によって原因物質が明らかにならなかったものである。従って、規制対象物質が原因となったものが含まれている可能性があ。

次の２つの工場の例は、筆者（柳川）が2009年に行った研修の資料からの引用である。「より安全な工場はどちらでしょう」と私は受講者に問いかけた。

Ａ工場

当社は、法律で規制がかかっている危険/有害な化学物質は一切使っていません。洗浄剤や溶剤などもできるだけ天然のものを使用しています。その分はコスト高ですが、労働者の「安全/安心」の方が大切ですからね。そのかわり、局所排気装置などのコストが削減できます。また、労働者が嫌がる保護具を着用させる必要もないので、作業もしやすく生産性もあがるという効果もあります。

Ｂ工場

当社では、過去に化学物質による災害を起こしたことがあります。問題を起こした化学物質の使用を止めることも検討したのですが、現場から、その性能を代替する製品がないという声が上がり、使用は続けることになりました。生産を続ける以上、リスクをゼロにすることはできないと思います。しかし、局所排気装置を確実に稼動させ、作業環境測定で第一管理区分であることも確認しています。

もちろん、Ａ工場、Ｂ工場ともに法違反はない。もしかすると、Ａ工場の方が「法律以上」の対策を採っているように感じるかもしれない^（※）。

※　あえてそう感じられるように作成してある。

そして、次のように尋ねたのである。

Ａ工場が、「安全・安心」の根拠としているのは、「法令に規制がない」ことと「天然・自然」の２点である。しかし、前者は法規制を逃れているにすぎず、後者はたんなる誤りである。

危険・有害性情報が「ない又は少ない」化学物質と、危険・有害性が「ない又は少ない」化学物質とは別なものである^（※）。

※　当たり前のことなのだが、ここを誤解しているような情報が氾濫しているのも事実である。

従って、局所排気装置を使用しておらず、保護具も着用していない状況では、必ずしも安全とは限らない^（※）のである。

※　因みに、上記Ａ工場の欄のイラストは夾竹桃きょうちくとうである。公園や街路樹などでよく見かけるが、有毒物質を含んでいる。その有害性はきわめて高く、日本でも箸の代わりにその枝を用いたための中毒災害が発生しており、フランスでは死亡災害も発生している。

関心があれば、門田奈実他「キョウチクトウ中毒の1症例」（日集中医誌 2012年）、神戸将彦他「キョウチクトウ大量摂取の１例」（2020年 KMJ誌）等を参照されたい

一方、Ｂ工場の担当者の「生産を行う以上、リスクゼロはあり得ない」という発言内容は当然のことなのである。むしろ、リスクがあることを認識することは対策への前提である。リスクがあることを確認した上で、そのリスクレベルをどこまで低減させれば容認できるかを判断し、そのレベルまでリスクレベルを低減させることこそ合理的なのである。

むしろ、「死亡災害のリスクはあってはならない」などと考える方がよほど危険である。リスクゼロはあり得ない。従って、リスクゼロを前提とするなら、どこかでリスクに目をふさぐことになる。そして、どこで目をふさいだかは闇に葬られるのである。

Ｂ工場で、作業環境測定の結果が管理区分１であれば、ほとんどすべての労働者に健康影響は現れないのである。もちろん、経皮ばく露の可能性は否定できないし、さらには将来的に管理濃度が変更されることもあり得る。

しかし、経皮ばく露については、別途、対策をとることもできよう^（※）。一方、経気道ばく露については、管理区分が１であることから、すくなくともその時点の知見で、リスクレベルが容認できる範囲だと判断することが可能なのである。

※　それも、危険な物質を使用しているので、リスクはゼロではないと認識しているからこそ、可能になるのである。

筆者が研修会で最初に上記の質問をしたのは十数年前であるが、当時から、化学物質の安全衛生管理を行っている受講生は、ほとんどがＢ工場の方が安全だと答えた。しかし、それ以外の受講生は、安全衛生の担当者でさえ、Ａ工場と答えることが多かったのである。

すでに、十数年まえに、このような意識のずれがあったのである。今回の法改正は、一般の事業者のマインドを、Ａ工場型からＢ工場型へ変えて欲しいということでもあるのだ。

次図も、同じ研修で用いたスライドである。

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新製品の開発や作業工程の改善のため、リスクアセスメントを実施した上で、新規の化学物質を導入することは合理的な判断である。

しかし、安全のために規制対象物質を未規制物質に切り替えることは、その有害性が低いことが確認できない限り合理的ではない。

規制がかけられた物質は「使わない方がよい危ない物質」ではなく「法令に従って用いることで安全に使える物質」なのである。

ある物質に規制がかけられたら、規制に従ってその物質を継続して使う方が、規制のない物質に代替していい加減に使うよりもはるかに安全である。

次の表に示す判例は、大阪高判平成 23 年８月 25 日（大阪泉南アスベスト訴訟１陣高裁判決（控訴審）判決）の一部である。国が石綿について必要な規制をかけてこなかったために、労働者が被災したとして国の責任を追求したものである。

国は、責任を負うべきは企業であるとして争ったが、控訴審判決は、ほぼ国の主張を取り入れたものとなった。ただし、この判決は上告審で最判平成 26 年 10 月９日によって大阪高裁に差し戻されたので、判例としての意味はない^（※）。

※　大阪泉南アスベスト訴訟で国の主張を採用したのは下級審、上告審を含めてこの大阪高裁判決のみである。この表に挙げた論理は、企業の主張に対する反論としてであれば正しい面を有している。しかし、労働者による国の責任の追及を認めない理由としては成り立ちえない。全体として、この大阪高裁判決は誤りというべきである。

最高裁は、全面的に国の責任を認めている。この法令改正の方向を定めた2021年の「職場における化学物質等の管理のあり方に関する検討会報告書」において、石綿則を廃止するとされていないのは、これらの判決を受けたものであろう。

大阪泉南アスベスト訴訟１陣高裁判決は結論としては不適切なものであるが、上表の主張は、事業者に対する警告としては聞くべきものを持っている。その化学物質についての情報を収集し、法令で規制されるまでもなく、適切に使用することが必要だということである。

要は、法令によって細かな規定が定められていない化学物質であっても、規制がないからといっていい加減に扱ってはいけないということだ。

だが、ここで行政の側が、法体系を大きく変えようとしているのである。一言でいえば、すべての化学物質（厳密には2,900物質）を、「自律的管理」という新しい枠組みの中で規制し、特別規則の対象から外してしまおうというのだ。

あまり意識されていないようだが、このことは、規制対象物質を国の規制に従って用いることができなくなる^（※）ということを意味しているのである。

※　国は、化学物質関連の特別規則は、自律的な管理の中に残すべきものを別として、５年後には廃止を想定するとしている。なお、厳密に言えば、特別規則が現実に廃止されたとしても、そのまま（廃止された）特別規則に従って有機溶剤や特定化学物質（だった物質）を取扱っていれば、当面は問題はない。なぜなら、それは安衛則第34条の２の７第２項第三号に適合するからである。しかし、これらの特別規則が想定していなかった事態が発生すれば、これらの手立ては有効ではなくなってしまう。

すなわち、事業者は、独自の個々の化学物質の有害性を調査して、リスクアセスメントを行い、その結果から適切な対策を採る必要が出てくる。

ところが、国は、「自律的管理」といいながら、（親切にも）その対策^（※１）の方法を、化学物質を２種類に分けて示しているのである^（※２）。

※　ここでは、経気道ばく露対策についてのみ述べる。経皮ばく露対策は、別途定められる。経気道ばく露対策の詳細は、「ばく露濃度を低下させる方法」を、経皮ばく露対策の詳細は、「皮膚等障害化学物質等による障害防止」を参照して頂きたい。

その２種類とは、国が「濃度基準値」^（※）を定めるものとそれ以外の物質である。

※　「令和３年度 職場における化学物質管理に関する意見交換会」では「濃度基準値」、「職場における化学物質等の管理のあり方に関する検討会報告書」では「ばく露限界値（仮称）」とされていたが同じものである。

国が濃度基準値を定める物質は、事業者は労働者のばく露の濃度を濃度基準値以下にしなければならない。また、濃度基準値を定めない（定められない）物質は、リスクアセスメントを行って、その結果に応じた措置を取らなければならない。

これだけであれば問題はない。問題は、事業者が、より有害性の低い物質に代替したいと考える場合に生じるのである。

労働安全衛生対策で、最も効果があるのは本質安全化だとされている。研修会でよく見かける職場の危険有害性をライオンに例えて、ライオンを檻おりに入れるのが工学的対策、ライオンを猫に変えてしまうのが本質安全化というアレである。

化学物質の労働災害防止では、化学物質をより危険有害性の低い物質に変更するのが、本質安全化ということになる。確かに、これは最大・最良の対策のように感じられるかもしれない。

問題は、猫と思ったのが実は「化け猫」だったというケースがあるということだ。ライオンを檻に入れておけば、さして危険はなかったのである。それを、わざわざ化け猫を連れてきて部屋で飼っていればかえって危険^（※）なのである。

※　詳細は「「無害」な化学物質は本当に無害か」を参照して頂きたい。

自律的な管理においては、化学物質を、国が「濃度基準値」を定める物質とその他の物質に分けることとなる。事業者が「濃度基準値」のある物質を有害性の高いものと考え、あるいは厳しい規制を嫌って、安易に「濃度基準値」のない物質を使うようなら、職場のリスクはかえって大きくなるだろう。

※　詳細は、「「自律的な管理」の対象とその問題点」を参照して頂きたい。

さらに問題なのは、国が「濃度基準値」を定めない物質は、リスクアセスメントを行ってその結果に基づく措置を取ることとしていることである。国は、リスクアセスメントの手法として、クリエイトシンプル^（※）を例に挙げている。

※　詳細は「CREATE-SIMPLE」を参照して頂きたい。

クリエイトシンプルは、化学物質の有害性を評価するのに原則として職業ばく露限界を用いるが、職業ばく露限界がなければＧＨＳ分類結果を用いるのである。しかし、国が「濃度基準値」を定めない物質に職業ばく露限界が定められているとは思えないので、結果的にＧＨＳ分類結果を用いざるを得ない。

これが問題なのである。新しい自律的管理の法制度の下では、2,900種類の物質が規制対象となる。しかし、その多くにＧＨＳ分類が行えるような情報があるとは思えないのだ。そうなると、クリエイトシンプルでリスクアセスメントをした結果は、情報がない物質は安全だと評価されることになる。

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上図に示すように、「区分できない」というのは情報がないから区分できないのであって、区分１や２と等価の可能性があるのだ。にもかかわらずクリエイトシンプルや厚労省版コントロールバンディングを用いると、区分できない物質は「リスクはない」という結果が出るのである。

すなわち、自律的管理を志向する新しい法体系の下では、取扱っている化学物質を、危険有害性情報のない化学物質に変更してしまえば、どのような扱い方をしても違反とはならないのである。

そればかりか、少なくない事業者が、その状況を安全でリスクのない状態であると考えかねないのである。

法律の遵守だけでは足りない最大の理由はこれである。自律的管理型の法律を遵守して職場のリスクを下げた気になっていても、実際には、法令順守型法体系の下で危険有害な化学物質を法律に従って使用していた方が安全だったということになりかねないのである。

※　イメージ図（©photoAC）

私は、今回の自律的な管理を目指す法令改正について、多くの実務家・専門家と意見交換を行った。

意見交換を行ったすべての実務家・専門家は、この法令改正が目指しているものが化学物質管理の理想の形であるということでは一致している。

しかし、筆者（柳川）を含めて、強い不安を感じざるを得ないという方も多い。ほとんどの職場で、化学物質管理について分かっている専門家がいない^（※）状況下で、あまりに改革を急いでいるためである。

※　平成２９年　労働安全衛生調査によると、リスクアセスメントを実施していない理由は、化学物質を使用している事業場で、「十分な知識を持った人材がいない」が54.6％、「実施方法が分からない」が34.5％などとなっている。

わずか 12 時間の研修を行って^（※）、大量の「化学物質管理者」を事業場に１人づつ配置したところで、化学物質に関する職場の管理体制が適切なものになるとは、到底思えないのである。

※　この研修についての具体的な内容は、「令和４年９月７日厚生労働省告示第276号」に定められている。修了試験も行われず、誰でも講師を務めることができるのである。これでは、いい加減な研修が行われる不安はぬぐえない。しかも、対象となる化学物質を取り扱うだけなら、研修を行う必要もない。

しかも、長年にわたって定着してきた作業主任者制度を廃止して、職長に置き換える^（※）というのであるから、職場の化学物質管理が大きく後退することになりかねない。

※　詳細は「化学物質関連の作業主任者制度の行方」を参照して頂きたい。

とはいえ、批判だけしていても仕方がない。現実は、動き始めているのである。化学物質関連特別規則で規制されている物質はともかくとして、他に2,900物質を用いているのであれば、ただちに適切な対応へ向けて準備を進める必要がある。

その際、以下の点だけは明確にしておいた方がよい。

大阪の印刷業の胆管がん問題、福井の化学工場の膀胱がん問題の例をみればわかるように、化学物質によって職業病が発生するおそれは存在していると思った方がよい。

いったん、災害が発生し、ネット上で炎上したり、民事賠償請求訴訟が起きたりすれば、企業の損失ははかりしれないのである。

新しい法体系の下では、「どうすれば法違反にならないか」だけを考えているようでは、労働災害の発生は防げない。新しい方体系の下では、真に、自律的に、災害防止のために必要な手立てを取る必要があるのだ。