省令の義務規定と法律上の根拠条文

※　イメージ図（©photoAC）

労働安全衛生関係法令では、安衛則などの省令に様々な禁止規定や義務規定が定められています。普段、我々はとくに不思議とも思わずに、それに従わなければならないものと考えています。

しかし、日本国憲法は「国会は、国の唯一の立法機関である」と定めています。このことは、法律に根拠がない限り、国民の権利を制限したり義務を課したりすることはできないということを意味しています。

また、憲法によれば、「何人も、法律の定める手続によらなければ、刑罰を科せられない」とされています。これを罪刑法定主義といいいます。

それなのに、なぜ、安衛則や特化則のような省令に義務規定や禁止規定が定められているのでしょうか。これは、労働安全衛生法令のような技術的な分野については、細かな規定を国会で定めることは困難な面があり、また「会期」のある国会では緊急な改正の必要があるときに対応できないためです。

そうは言っても憲法に反することはできませんから、安衛法では、抽象的な書き方で義務を定め、具体的な義務の内容は省令に定めるとしています。これは法律による省令への委任で、法律に根拠があるため、省令に義務規定を設けても憲法の原則に違反しないと考えられているのです。

国家行政組織法第31条第１項には、次の２つの場合に、各省大臣はその機関の命令として省令を発することができるとしています。

この前者を「執行命令」と呼びますが、法律に根拠がない限り、「罰則を設け、又は義務を課し、若しくは国民の権利を制限する規定を設けることができない」のです。

すなわち、法律の根拠のない省令は、罰則を科すことができないことはもちろん、国民に義務を課すことさえできません。事業者がそれに従うかどうかは事業者の自由であり、それに従わなかったからといって国家が不利益を課したり是正を勧告することもできないわけです。

労働安全衛生法で、省令に委任する典型的な例を挙げると、次のようになっています。

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ここでは典型例として安衛法第20条を取り上げていますが、同条には抽象的なことしか書かれていません。

これでは、国民は何をしなければならないのか、また何をしてはいけないのかが分かりません。そこで、同法第27条で、義務の具体的な内容は省令で定めるとして、省令に詳細な規定を置いているのです。

また、国が技術上の指針（ガイドライン）を定めることもでき、これは同法第28条に根拠規定があります。

なお、罰則は同法第119条等にまとめて書かれています。

さて、安衛則には、安衛法に根拠のない条文が定められていますが、その例としては以下のものがあります。なお、下の２つの欄はあくまでも参考ですが、産業医の総括安全衛生管理者に対する勧告権^（※）は法律に根拠がない以上、総括安全衛生管理者が産業医の勧告を尊重するかどうかは任意ということになります。

※　安衛法第13条第５項の事業者に対する産業医の勧告権は法律上のものであり、法的な効力を有するものである。

これらの規定を設けるときに、なぜ安衛法の改正を行って義務規定を設けなかったのかは分かりません。いずれにせよこれらの規定の義務は、法的に国民を拘束するものではないことになっています。

※　イメージ図（©photoAC）

そして、安衛則等に定められている各種の規定で、事業者を困惑させる原因のひとつは、省令の側に法律上の根拠条文が明記されていないものが多いことなのです。

条文が書かれていないと、ある安衛則の条文について、それが法律的な義務なのか、また、それに違反したときに罰則がかけられるのかどうかが分からないことになります。

これでは、罪刑法定主義に反するとさえいえます。ただ、現実には、安衛則に根拠条文が書かれていなくても、安衛法の汎用的な委任条項である第20条から第25条及び第25条の２第１項のいずれかの条文が根拠として当てはまることがほとんどです。

そして、安衛法の第20条から第25条又は第25条の２第１項はかなり広い範囲をとらえるように記されていますので、どれかには該当します^（※）。また、これらの法定刑は、罰則がすべて第119条第１項で同じになっていますので、多少、迷ったとしても実害はありません。

※　現実に労働基準監督官が送検し、検察官が起訴するときは、各省令の条文と安衛法の根拠条文を明らかにして行われる。ところが、実務において、検察官の判断によって、同じ省令の条文でも安衛法の根拠とされる条文が異なることがある。ただ、あまり好ましいことではない。

なお、安衛法第３条はたんなる訓示規定であり、これを根拠に具体的な義務が課されることはないと考えてよい。

なお、行政への報告義務を定める条文で、安衛法の根拠条文が書かれていないものは、同法第100条が根拠になると考えてほぼ間違いはありません。

また、記録の作成及び保存義務を定める条文で、安衛法の根拠条文が書かれていないものは、同法第103条が根拠になると考えてほぼ間違いはありません。

そして、現実には、（１）で示した根拠条文のいずれにも該当しないと思えるような義務規定の省令条文の場合、ほとんどのケースで安衛法上に特別な規定が置かれ、省令の側でも根拠を明示されている場合がほとんどです。

その例外が冒頭に挙げた条文です。ところが、実は、（１）で示した根拠条文に該当しないと思えるような条文が数多く存在しています。

それは、多くの安衛則上の努力義務規定です。典型的な例を挙げると、同第24条の14、第24条の15などがあります。（１）で挙げた安衛法上の根拠条文は全て罰則付きの義務規定です。従って、省令の努力義務規定の根拠規定となることはあり得ません^（※）。

※　これには異論がある。しかし、安衛法の罰則付きの義務規定の内容を定める規定として、努力義務規定が定められているとすると、努力しないと罰則が課されることになってしまう。

従って、これらは法律上の根拠のない省令上の規定といえますが、努力義務規定ですので、それほど問題はありません。

なお、安衛法の努力義務の規定は、一般には抽象的な内容となることが多く、省令に具体的な内容を委任する例はありません^（※）。

※　なお、薬事法にはそのような例がある。薬事法第36条の10第３項は、薬局開設者又は店舗販売業者に対する努力義務を定め、薬事法施行規則第159条の16に詳細な規定を置いている。同様な規定は、健康増進法第２１条第２項と健康増進法施行規則第８条にもみられる。

そうは言っても、根拠となる条文が何かが、省令の条文に記されていないのですから、根拠条文が不明な省令の条文もないわけではありません。そのうちの２例を次表に挙げています。

例えば安衛則第52条の21はストレスチェックの結果と面接指導の結果の監督署長への報告義務です。これに該当する安衛法上の条文は存在しません。従って、法律上の根拠のない条文だと考えられます。しかし、監督署長への報告ですから、安衛法第 100 条が根拠と解釈できなくもありません。

根拠がない条文であれば罰則はありませんが、第 100 条だと 50 万円以下の罰金です。この違いは大きいでしょう。

また、安衛則第52条の21は、各種免許の重複取得の禁止規定です。これも安衛法に根拠がないと考えられますが、安衛法第61条が根拠になるといえなくもないでしょう。

そして、実を言えば、免許の重複取得は意外に多いのです。免許を取得して免許証をなくしてしまい、住所を何度も変更していると再交付を受けるための証明がとても面倒なのです。そこで、手間を省いてもう一度取得してしまうことがあります。

これも、安衛則第52条の21に法律上の根拠があれば、後に取った免許は無効ということになるでしょう。そうなると、後で取った免許証を所持していても免許証不携帯ということになりかねないのです。

ところが、2021年５月31日に公布された安衛則の改正において、制定された化学物質管理者及び保護具着用管理責任者に関する規定の根拠条文がはっきりしないという問題があるのです。

法令を改正するときは、「法令を改正するための法令」を定めます^（※）。

※　通常は、すさまじく読みにくい法令なので、あまり参照することはない。ほとんどの場合、行政から新旧対照表が公表されるので、そちらを参照することが多い。ただ、今回の改正では、改正する省令（令和４年５月31日厚生労働省令第 91 号）が新旧対照表の形をとっている。

これによると、冒頭の公布文は次のようになっています。要は、この中に今回の改正の安衛法の根拠があるはずなのですが、困るのは必ずしも根拠があるとは限らないということなのです。

一方、化学物質管理者及び保護具着用管理責任者の選定を義務付ける改正後の安衛則の条文は次のようになっています。

※　イメージ図（©photoAC）

常識的には、化学物質による職業病予防のための規定ですから、安衛法第22条（第一号）が根拠になりそうです。しかし、化学物質管理者は化学物質の危険性についてもその職務となりますので、第20条（第二号）の可能性もあります。ただ、いずれにせよ罰則は安衛法第119条が根拠となり、６カ月以下の懲役又は50万円以下の罰金となります。

※　改正する省令では、根拠条文として、直接委任をしている条文である安衛法第 27 条が挙げられる。

しかし、そうではないと考える余地があります。というのは、これらの規定が安衛則の第２章（安全衛生管理体制）の中に置かれているからです。安衛則の根拠は、安衛法の同様な章立てに定められるでしょうから、その根拠は安衛法の第三章（安全衛生管理体制）に置かれていると考えるのが自然です^（※）。しかし、安衛法の第３章に化学物質管理者等の規定はありません。

※　安衛則第２章に定められている他の各種の管理者については、すべて安衛法に独自の根拠条文がある。これらの条文との均衡（平仄ひょうそく）から考えて、その根拠を第22条に求めることにはやや無理があるとも思えるのである。

そうなると、これらの条文は、根拠のない規定と考えることもできそうです。法律に根拠がなければ、罰則がかけられることはあり得ません。

ところが、関係通達やパブコメの回答など、行政から公表された様々な文書類を詳細に読んでみましたが、ヒントになりそうなことさえ書いてありません^（※）でした。

※　そこで、筆者は厚生労働省の化学物質対策課の担当者にメールで問い合わせてみた。単純な内容の質問で担当者が知らないわけがないし、すでに該当条文が公布されている以上隠すようなことではない。担当者の判断で５分もかからずに回答できる内容である。私としては、すぐにも回答が来るものと思っていた。

ところが、数週間以上経った今も回答はない。重要な政省令改正の直後で忙しいのは分かるが、やや不思議な気はする。

なお、労働調査会の「安衛法便覧」は、安全衛生関係法令が体系立てて記されていること、各省令の安衛法の根拠条文が記載されている。このため労働基準監督官も重宝しているものである。ただし、平成４年版には2022年５月に公布された省令の条文も載っていたが、根拠条文が記されていない。労働調査会も厚労省に問合せをしているだろうが、記載されていないということは厚労省が根拠条文を公表しない方針なのかもしれない。

なお、他の信頼できる筋からの情報によると、根拠条文は安衛法第22条になるとのことです。しかし、厚労省から明確に根拠条文が公表されないというのは如何なものかという気はします。

※　イメージ図（©photoAC）

なお、誤解のないように明確に述べておきますが、法律に根拠のない条文だからといって守らないくてよいということではありません。

そもそも、事業者は労働災害を防止する責任を、公法上のみならず契約上も負っています。法律（安衛法）に根拠のない省令だから遵守しなくてもよいということにはなりません。

企業のコンプライアンス上も、労働安全衛生の観点から定められた規定を守らないということは望ましくないでしょう。

※　イメージ図（©photoAC）

ただ、法令の条文の根拠が不明瞭なままでよいとは思えません。そもそもこのような根拠の不明瞭な条文を制定するべきではないのです。国民にとって根拠が見えないような状況で、違反したら処罰を受けるというのは望ましいことではないのです。

少なくとも、新たに制定された化学物質管理者及び保護具着用管理責任者については、根拠条文に不明瞭な点がある以上、通達等で行政の解釈を示すべきです。

最後に、新たに制定された条文に罰則が付くかつかないかが不明瞭で、質問をしても回答さえされないというのは、罪刑法定主義の原則からも好ましくないと指摘しておきます。